申素平 左磊:论省级政府高等教育统筹权
中国大中学生心理健康在线    2019-05-16 00:17    【打印本页】    来源:本站整理

DOI:10.16298/j.cnki.1004-3667.2019.05.03

摘 要

省级政府是高等教育发展的重要主体,加强省级政府高等教育统筹是我国高等教育管理体制改革的重要内容。应通过区分举办者权利和行政管理者权力的思路来厘清省级政府高等教育统筹权的内涵,落实省级政府的举办者权利,扩大省级政府的行政管理权力并予以法律保障,在此基础上进一步推进省级政府高等教育统筹。

关 键 词

省级政府;高等教育;统筹权

一、省级政府高等教育统筹权问题的由来

目前,我国高等教育已基本形成中央和省(直辖市、自治区)两级管理、以省级政府管理为主的体制。高等教育管理体制重心下移,省级政府在高等教育中扮演的角色和发挥的作用越来越突出。高等教育已成为地方经济社会发展的动力之源,倍受地方政府关注。长期以来,我国高等教育领域中央集权现象比较严重,不仅束缚了高等教育的活力,不利于教育创新,而且也导致高等教育和经济社会的发展相脱节,高等教育的发展相对滞后。如何改革中央高度集权的高等教育管理体制,一直是党和政府非常关注的问题。改革开放以后,伴随着国家整个体制的转型,高等教育管理体制也发生了深刻的变化,总的趋势是朝着简政放权的方向迈进。一方面,为尊重和保障高校的办学自主权,政府逐渐减少了对高等学校的行政管控和干预,给高校适当“松绑”。这种权力的下放是逐步进行的,且仍在进行当中。另一方面,中央政府的高等教育管理权限在不断向地方转移,省级政府在高等教育事业发展中的地位和作用日益突出。

《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)作为教育领域的基本法、《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)作为高等教育领域的专门法,是我国高等教育事业发展的重要法治保障。《教育法》第二十九条是“学校权利”条款,其规定了各级各类学校享有“按照章程自主管理”等九个方面的权利;《高等教育法》第三十二条至第三十八条专门列举了高等学校享有的人、财、事等七个方面的权利,这些共同构成了高等学校法定权利的内容,为处理政府与高校的关系奠定了重要的法治基础。与之形成反差的是,无论是《教育法》还是《高等教育法》,对于省级政府高等教育权限的规定则相当笼统。《教育法》第十四条规定高等教育由国务院和省级政府管理。《高等教育法》第十三条区分了中央政府和省级政府的高等教育管理权限,规定“国务院统一领导和管理全国高等教育事业。省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业,管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。”这些条款确立了中央政府和省级政府在高等教育中的权力配置原则,勾勒了省级政府在高等教育事业中的职权轮廓,其中“管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校”较好理解,但对于“统筹协调”的具体内涵,立法没有作进一步规定,迄今也没有相关的立法解释,需要我们进行深入地研究探讨。

根据教育部公布的数据,2018年全国各类高等教育在学总规模达3 833万人,高等教育毛入学率达到48.1%,全国共有普通高等学校2 663所(含独立学院265所),其中本科院校1 245所,高职(专科)院校1 418所,我国高等教育发展即将进入普及化时代。对比新中国成立初期,全国仅有210所左右的高校,1978年大约是500多所,高校不仅在数量上大大增长,而且分布情况和发展水平也愈加多样化,单靠中央政府进行统一管理已经不太现实。在2019年全国两会上,全国人大代表、深圳大学校长李清泉指出“现在大湾区内的高校合作,无论是湾区内的合作,还是与湾区外的合作,实际上广东省是没有权力决定的。”呼吁加强粤港澳大湾区高等教育协同发展,扩大地方政府合作办学的自主权。从现实性的角度来说,随着各省财政规模的不断扩大,省级政府也具有了相当能力来统筹区域高等教育发展。因此,应当加强在普及化条件下如何管理高等教育的适应性研究。作为其中非常重要的基本环节,省级政府高等教育统筹问题研究具有重要的紧迫性和现实性。

二、省级政府高等教育统筹权的内涵辨析

《高等教育法》在规定省级政府高等教育职权时使用了“统筹协调”一词,但并没有使用“统筹权”这个概念,统筹权主要是政策和习惯层面的提法。省级政府的教育统筹权最早出现在1993年中共中央和国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》中,这份文件在规定中央和地方的关系时,提到要进一步确立中央与省(自治区、直辖市)分级管理、分级负责的教育管理体制。中央直接管理一批重点高校或者是少数行业性强、地方不便管理的高校。对地方举办的高等教育的领导和管理,当时提出责任和权力都交给省(自治区、直辖市)。按照这一精神中央要进一步简政放权,扩大省(自治区、直辖市)的教育决策权和包括对中央部门所属学校的统筹权。依据这份文件,省级政府的高等教育统筹权主要是针对部属高校而言,但具体如何统筹,没有过多展开。1994年印发的《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》再次提到要“逐步扩大省级政府的教育决策权和统筹权”“要逐步扩大省级政府对本地区所有高等学校的统筹、协调管理权”。1995年国家教委发布《关于深化高等教育体制改革若干意见的通知》,提出“要逐步扩大省、自治区、直辖市人民政府对本地区所有高等学校的统筹、协调管理权”,“高等教育管理体制改革的目标是,争取到2000年或稍长一点时间,基本形成中央和省级政府两级管理、分工负责,以省级政府统筹为主、条块有机结合的体制框架”。1998年《高等教育法》正式将省级政府统筹协调区域内的高等教育事业写入法律文本。


[责任编辑: 清枫学长]